Korzyści z obligacji przychodowych dla JST

Informacja o potrzebie i możliwościach szerszego wykorzystania obligacji przychodowych w działalności jednostek samorządu terytorialnego.

Ustawa z 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (Dz. U. z 1999 r. Nr 83, poz. 420 ze zm.) w pierwotnym brzmieniu nie przyniosła efektów oczekiwanych przez jednostki samorządu terytorialnego gdyż praktycznie nie stworzyła nowych możliwości pozyskiwania środków finansowych z odroczonym terminem spłaty rat kapitałowych i odsetek, który to termin jest potrzebny dla wygenerowania – w dłuższym okresie czasu – kwot niezbędnych do spłaty długu zaciągniętego w procesie emisji obligacji. Tymczasem obligacje samorządowe są postrzegane, na rynkach zagranicznych jak i na rynku krajowym, jako atrakcyjna forma lokaty nadwyżek finansowych ze względu na wysoki poziom bezpieczeństwa. Popularności obligacjom przydaje funkcja płatnicza, która pozwala na wykorzystywanie ich do regulowania zobowiązań pieniężnych.
Uchwalona 29 września 2000 r. ustawa o zmianie ustawy o obligacjach (Dz. U. Nr 60, poz. 702) przyniosła bardzo istotne nowe rozwiązania, zapewniające lepsze dostosowanie dotychczasowych uregulowań do potrzeb obrotu. Najbardziej doniosłe znaczenie miało wprowadzenie nowego rodzaju papieru dłużnego – obligacji przychodowych, których zasadnicza właściwość polega na tym, że pozwala emitentowi ograniczyć w treści obligacji swoją odpowiedzialność za zobowiązania, jakie z niej wynikają do kwoty określonych przychodów. Mogą to być przychody z przedsięwzięcia sfinansowanego ze środków pochodzących z emisji obligacji albo z określonego majątku, z którego są lub będą osiągane przychody w wysokości wystarczającej na realizację świadczeń obligacyjnych, to jest na spłatę należności głównej (kapitału) i odsetek.
Ustawodawca przyznał prawo emitowania obligacji przychodowych wyłącznie:
1) jednostkom samorządu terytorialnego, związkom takich jednostek oraz miastu stołecznemu Warszawie,
2) spółce kapitałowej (akcyjnej i z ograniczoną odpowiedzialnością), w której jednostka/jednostki samorządu terytorialnego posiadają liczbę akcji lub udziałów zapewniającą więcej niż 50% ogólnej liczby głosów na zgromadzeniu akcjonariuszy/wspólników, o ile jedynym przedmiotem działalności tej spółki jest zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnej lub wykonywanie zadań z zakresu użyteczności publicznej,
3) spółce kapitałowej, jeżeli jedynym przedmiotem jej działalności jest wykonywanie zadań, o których mowa w pkt.2, na podstawie umowy zawartej z jednostką samorządu terytorialnego, co najmniej przez okres równy okresowi i zapadalności obligacji,
4) spółce akcyjnej, która na podstawie upoważnienia ustawowego, koncesji albo zezwolenia będzie wykonywać zadania z zakresu użyteczności publicznej bądź świadczyć usługi w zakresie transportu lub komunikacji oraz utrzymania i rozwoju infrastruktury w tej dziedzinie co najmniej przez okres równy okresowi zapadalności obligacji.
Jest to lista zamknięta.
Emitent obligacji przychodowych nie ponosi całym swoim majątkiem odpowiedzialności za zobowiązania powstałe na skutek emisji obligacji, gdy w treści obligacji ograniczy swoją odpowiedzialność albo do kwoty przychodów pochodzących z oznaczonej inwestycji albo do wartości majątku przedsięwzięcia. Do tych przychodów lub tego majątku nabywca obligacji (obligatariusz) ma prawo pierwszeństwa i może z niego korzystać przed wszystkimi innymi wierzycielami emitenta. Ochronie prawnej podlegają wierzytelności obligatariusza przysługujące względem emitenta. Działania emitenta mogą być kontrolowane przez obligatariusza, zwłaszcza gdy idzie o wpłaty i wypłaty środków pieniężnych.
Te i inne zalety obligacji przychodowych są dotychczas wykorzystywane w niewielkim stopniu w porównaniu z występującymi potrzebami. Jest to spowodowane następującymi przyczynami.
Na rynku najwyżej są cenione obligacje emitowane przez jednostki samorządu terytorialnego (tj. gminy i miasta), gdyż ich wiarygodność kredytowa jest wysoka, a gospodarka finansowa podlega nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej. Na akceptację ze strony rynku mogą liczyć także obligacje przychodowe emitowane przez duże przedsiębiorstwa komunalne, których sytuacja finansowa jest zrównoważona. Na terenie gmin oraz małych i średnich miast takich przedsiębiorstw nie ma, w związku z czym posiada znaczenie dla lokalnych społeczności wyłącznie zdolność emisyjna gmin (miast). Ta zaś podlega przepisom ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104), która ograniczyła:
1) do 60% wykonanych przychodów łączną kwotę długu w roku budżetowym jednostki samorządu terytorialnego,
2) do 15% planowanych na rok budżetowy dochodów takiej jednostki, łącznej wysokości spłat rat kredytów i pożyczek, wykupów papierów wartościowych, spłat zobowiązań z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji.
W tych warunkach jednostka samorządu terytorialnego, której łączna kwota dochodów w roku budżetowym nie przekracza kilku lub kilkunastu milionów zł. praktycznie nie może korzystać z emisji obligacji przychodowych w celu pozyskiwania środków na realizację budownictwa komunalnego i socjalnego, na potrzeby związane z ochroną środowiska i inne cele. Bez szkody dla interesu, który jest chroniony przepisami ustawy o finansach publicznych, można byłoby zmienić taki stan rzeczy przez uniezależnienie zobowiązań zaciąganych przez emisję obligacji przychodowych od limitów ustalonych dla gospodarki budżetowej, jeżeli spłata tych zobowiązań nie będzie obciążać dochodów budżetowych, to jest wówczas, gdy zostanie zapewnione zaspokojenie roszczeń nabywcy obligacji (obligatariusza) z przychodów przedsięwzięcia lub majątku określonego przedsięwzięcia i warunki emisji będą to przewidywać. Oczywiście, realność takiego zabezpieczenia praw obligatariusza powinna podlegać kontroli przez RIO. Wiarygodność obligacji może być wzmocniona poręczeniem bankowym. Przyjęcie takiego rozwiązania znacznie poszerzyłoby absorpcję środków unijnych, przede wszystkim jednak wpłynęłoby korzystnie na rozwój budownictwa mieszkaniowego oraz na zdolność j.s.t. do zaspokajania innych potrzeb lokalnych.
Przedstawiona propozycja może być zrealizowana również bez uruchomienia procesu legislacyjnego. Wystarczyłaby odpowiednia wykładnia przepisów o obligacjach.